2021年，银行业监管政策主要从四个方面开展工作。

• 一是支持小微企业融资，支持高质量发展和绿色金融，推动金融机构服务乡村振兴等方面强化银行业服务实体经济。

• 二是建设高标准市场并规范理财子公司运营。

• 三是防范化解房地产行业风险，提升银行系统运行稳健性，加强地方政府债务管控力度等方面开展防范化解金融风险工作。

• 四是延续金融科技强监管态势，规范互联网贷款及支付监管。

表1 2021年银行业重要监管政策汇总

数据来源：各监管部门，国研网金融研究部整理

一

强化银行业服务实体经济

2021年上半年，监管部门出台多个文件，对强化金融服务实体经济提供工作指导，重点引导金融机构的资金供给流向中小微企业、乡村振兴以及绿色金融等领域，全面助力实体经济发展。下半年，监管部门从提供高质量的中小微企业服务入手，对银行保险机构服务提出明确要求。

1.加大中小微企业融资支持力度

中小微企业融资难题是近年来监管关注重点，尤其是中小微企业等重点领域的资金支持。全年具体措施主要有：

一是延长直达实体经济货币政策工具的期限，鼓励金融机构加大信贷投放力度。2021年1月4日、4月1日，央行会同银保监会等四部委连续发文延长实施普惠小微企业贷款延期还本付息政策和普惠小微企业信用贷款支持政策，最终两项直达实体经济的货币政策工具延期至2021年年底。

二是指导金融机构优化小微企业金融服务工作。银保监会4月份发布文件《关于2021年进一步推动小微企业金融服务高质量发展的通知》指出要优化小微企业金融服务，保持稳定高效的增量金融供给、着力优化金融供给结构、丰富普惠保险产品业务等工作要求，同时明确“普惠型小微企业贷款全年要继续实现增速、户数的两增目标”，鼓励金融机构继续加大信贷投放力度。7月，央行发布《关于深入开展中小微企业金融服务能力提升工程的通知》，文件要求从大力推动中小微企业融资增量扩面提质增效、持续优化银行内部政策安排、充分运用科技手段、切实提升贷款定价能力、着力完善融资服务和配套机制等方面开展工作，对提升中小微企业金融服务能力提出具体要求，具体措施包括加大对中小微企业的信贷投放，优化对个体工商户的信贷产品服务，扩大普惠金融服务覆盖面，降低中小微企业融资的综合财务成本等。

三是在中央多次提及降低实体企业融资成本的指导下切实引导实体融资成本下降。4月29日，发改委、工信部、财政部以及央行共同发布《关于做好2021年降成本重点工作的通知》，文件对降低实体经济企业成本工作列出八个方面19项目任务，涉及银行业主要有深化金融让利有效支持实体经济以及继续运用普惠性再贷款再贴现政策支持国民经济重点领域和薄弱环节。

2.加码绿色金融推进经济高质量发展

（1）首次更新绿色债券支持项目

2021年4月21日，中国人民银行、国家发展改革委、证监会联合发布《关于印发〈绿色债券支持项目目录（2021年版）〉的通知》，随文发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（以下简称“新版目录”），新版目录于7月1日正式生效。这是中国的绿色债券支持项目目录的首次更新，也是标志着绿色债券分类标准统一的重要文件。

新版目录主要从三个方面对绿色债券发展进行指导。

• 一是更加科学准确的界定绿色项目。本次目录采纳国际通行的“无重大损害”原则，与国际主流绿色资产分类标准和节能环保行业常用统计分类方式保持一致，有助于更好地服务于绿色资产识别、查询等市场需求以及与国际标准的接轨。煤炭等化石能源清洁利用等高碳排放项目不再纳入支持范围。新版目录将使我国绿色债券更加聚焦绿色低碳发展战略，更好地为我国绿色金融发展赋能，推动绿色金融领域的国际合作。

• 二是绿色债券发行管理模式更加优化。首次统一了绿色债券相关管理部门对绿色项目的界定标准，有效降低了绿色债券发行、交易和管理成本，提升了绿色债券市场的定价效率。

• 三是在新版目录指导下，可发行绿色债券的主体会进一步增加，经营绿色农业、绿色建筑、水资源利用、绿色设备贸易、绿色服务业的主体也可以就所投资项目发行绿色债券。绿色债券的总发行量可能会随目录项目范围扩大而增加。除此之外，绿色债券支持项目范围扩大后，在更优惠的绿色债筹资利率的激励下，相关领域的企业预计会增加对这些领域项目的投资，进而也会带动绿色债券发行的增加。

（2）银行业绿色金融评价方案出台

2021年6月9日，中国人民银行发布关于印发《银行业金融机构绿色金融评价方案》（以下简称《方案》）的通知，该通知自2021年7月1日起施行。《方案》指出央行将根据绿色金融标准和统计制度体系的完善情况对纳入评价范围的绿色金融业务进行动态调整。当前纳入评价范围的绿色金融业务包括境内绿色贷款和境内绿色债券。绿色金融评价结果纳入央行金融机构评级等人民银行政策和审慎管理工具。《方案》是中国人民银行为鼓励银行业金融机构积极拓展绿色金融业务，不断加强对高质量发展和绿色低碳发展的金融支持，统筹开展绿色金融评价而制定的。

《方案》从定量指标和定性指标两个方面综合评价银行业绿色金融业务。其中，定量指标权重80%，包括绿色金融业务总额占比、绿色金融业务总额份额占比、绿色金融业务总额同比增速、绿色金融业务风险总额占比等4项。定性指标权重20%。人民银行将根据绿色金融发展的需要，适时调整评价指标及其权重。

《方案》的落实将推动金融机构更好地发展绿色金融，助力国家双碳目标的实现，评价体系也能够推动金融业服务从量的扩张向质的提升，结合绿色债券等相关文件，《方案》的出台将推动绿色金融发展与国际接轨。同时，在政策的引导下，商业银行的管理方式也将逐渐向绿色金融转变。

（3）央行推出碳减排支持工具

2021年7月31日，央行公布《人民银行召开2021年下半年工作会议》公告，公告对绿色金融工作进行总结并对下一步工作提出意见。会议提出，2021年以来，我国加快绿色金融体系建设，央行各项举措也取得显著成效。依据发展绿色金融“三大功能”“五大支柱”基本框架的总体思路，加快推动绿色金融各项工作并取得进展。按照研究设立碳减排支持工具，发布了新版绿色债券支持项目目录，银行间市场推出碳中和债券，建立与碳达峰碳中和目标激励相容的评价机制，完善银行业金融机构绿色金融评价。

结合2021年政府工作报告提出的“设立碳减排支持工具”，2021年11月8日，央行宣布创设推出碳减排支持工具这一结构性货币政策工具，以稳步有序、精准直达方式，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域的发展，撬动更多社会资金促进碳减排。具体为通过“先贷后借”的直达机制，发放对象暂定为全国性金融机构，按贷款本金的60%提供资金支持，利率为1.75%。该工具的优势一是“先贷后借”机制，既能发挥撬动银行资金的杠杆作用，又一定程度避免银行出现道德风险。二是这一工具利率仅为1.75%，低于1年期再贷款利率，为金融机构提供了优惠。

央行表示碳减排支持工具的推出将发挥政策示范效应，引导金融机构和企业更充分地认识绿色转型的重要意义，鼓励社会资金更多投向绿色低碳领域，向企业和公众倡导绿色生产生活方式、循环经济等理念，助力实现碳达峰、碳中和目标。2022年初，国有大行陆续披露获得央行首批碳减排支持工具资金情况。近日，据媒体报道，农业银行获得央行首批碳减排支持工具资金113.68亿元，国家开发银行获得资金102.67亿元，两家银行所获专项资金并均已下发至碳减排领域项目。

3.推动金融机构服务乡村振兴

乡村振兴是“十四五”时期我国三农工作的重心，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要目标和抓手。2021年以来，监管部门出台多项政策措施，着力构建金融支持乡村振兴的长效机制。

2021年4月16日，银保监会发布了《关于2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》，文件从八个方面提出了2021年银行业、保险业高质量服务乡村振兴工作要求，包含32项具体内容，包括优化三农金融服务体系和机制、强化关键领域金融产品供给、提升县城金融服务质效、发挥保险保障作用、创新涉农金融产品和服务方式强化巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的金融支持、加强农村信用体系建设和加强差异化监管考核等。

2021年6月29日，央行、银保监会、证监会等六部委联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》，对金融机构开展乡村振兴业务提供支持和指导，搭建了金融帮扶政策的总体框架。文件明确了农村金融服务的总体目标和基本原则，提出的主要措施包括要求金融机构加大对重点领域的金融资源投入、丰富服务乡村振兴的金融产品体系持续完善农村基础金融服务等。

此外，2021年6月4日，央行、银保监会发布了《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》（以下简称《办法》），《办法》明确了金融机构服务乡村振兴考核的评估对象、评估指标和方法、评估程序、评估结果和运用等方面内容，强调了对新型农业经营主体、小农户等的支持。其中评估指标划分为定量与定性两类，定量指标包括贷款总量、贷款结构、贷款比重、金融服务和资产质量五类，所占权重合计75%：定性指标包括政策实施、制度建设、金融创新、金融环境与外部评价五类，所占权重为25%。同时《办法》强化了考核评估工作的激励约束作用，表示将把评估结果作为金融监管评级、市场准入管理、业务范围调整等方面的重要参考依据。

4.规范银行业金融机构境外贷款业务

为推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，发挥跨境业务服务实体经济、促进贸易投资便利化的作用，加强本外币政策协同，进一步支持和规范境内银行业金融机构开展境外贷款业务，2021年9月18日，人民银行、外汇局共同起草了《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的规定（征求意见稿）》（以下简称《规定》），旨在建立统一的本外币境外贷款政策框架，支持和规范境内银行开展境外贷款业务，以更好满足境外企业资金需求，切实服务实体经济、促进贸易投资便利化。同时，对境内银行境外贷款相关的跨境资金流动实施宏观审慎管理，切实做好风险防范。

具体来看，《办法》从四个方面规范银行业金融机构的境外贷款业务。

• 一是建立本外币一体化的境内银行境外贷款政策框架。目前，考虑到本外币境外贷款政策差异较大、跨境人民币贷款政策分散且限制较多，《规定》将境外人民币和外汇贷款业务纳入统一政策框架，同时鼓励境内银行以本币开展境外贷款业务。明确境内银行基于真实跨境贸易办理的贸易融资不纳入本规定管理范畴，以体现对跨境贸易结算的支持。

• 二是进一步拓展境内银行境外人民币贷款业务范围。目前，境内银行境外项目人民币贷款业务范围较窄，贷款对象仅限于境外直接投资、对外承包工程和出口买方信贷相关企业。《规定》放宽了这一限制，允许境内银行在经批准的业务范围内对境外企业直接开展境外人民币贷款业务。同时，在贷款提供方式上延续性更强，允许境内银行根据办理境外贷款需要，向境外银行融出一年期以上中长期资金，便于境内银行与境外银行合作开展贷前调查和贷后管理。

• 三是对境内银行境外贷款相关的跨境资金流动实施宏观审慎管理。在跨境资金流动管理上，《规定》结合各行一级资本净额及境外贷款业务开展情况，设置了境外贷款余额上限，通过调整境外贷款杠杆率和宏观审慎调节参数实现跨境资金流动逆周期管理。

• 四是明确境内银行展业要求，做好风险防范。《规定》要求境内银行在开展境外贷款业务时，应充分了解国际化经营规则和风险管理，建立完善的业务操作规程和内控制度，报中国人民银行总行、国家外汇管理局或其分支机构备案后实施。

二

建设高标准市场及规范理财子公司

1.培育资本市场机构投资者

2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“两办”）印发了《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称《行动方案》）。《行动方案》中指出我国将通过5年左右时间的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。其中，《行动方案》提出培育资本市场机构投资者。具体包括：稳步推进银行理财子公司和保险资产管理公司设立，鼓励银行及银行理财子公司依法依规与符合条件的证券基金经营机构和创业投资基金、政府出资产业投资基金合作，研究完善保险机构投资私募理财产品、私募股权基金、创业投资基金、政府出资产业投资基金和债转股的相关政策。提高各类养老金、保险资金等长期资金的权益投资比例，开展长周期考核。在我国金融体系中，间接融资比例非常高，未来应发挥理财、保险、信托等产品的直接融资功能，培育资本市场的机构投资者。

全年来看，2021年理财子公司的发展步入快车道。一方面，理财子公司数量不断增加。截至年底，已有29家银行理财子公司获批筹建，包括25家银行理财子公司和4家中外合资理财公司，其中22家已获批开业。另一方面，理财子公司市场份额也同步提升。截至2021年9月底，理财子公司的产品存续规模达13.69万亿元，较年初的6.67万亿增长1.05倍，占比已达48.97%。

2.规范理财子公司理财产品销售

自2018年资管新规落地以来，资管新规框架下的各类配套监管规则相继落地。进入2021年，银保监会继续出台相关文件对理财产品销售、现金管理类理财产品业务制度作出规范，并对政策安排的过渡期进行了灵活调整，进一步完善资管行业监管体系，推进资产管理业务的平稳转型。

具体来看，2021年5月27日，银保监会正式发布《理财公司理财产品销售管理暂行办法》（以下简称《办法》），该《办法》主要依据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》等法律、行政法规，以及《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《商业银行理财业务监督管理办法》《商业银行理财子公司管理办法》等相关规定。《办法》自2021年6月27日起施行。

《办法》主要分为八章69条，对理财公司理财产品的销售行为作出规范。《办法》的主要内容包括界定销售的概念、明确理财产品销售机构范围、产品发行方和销售方责任规定、产品销售流程管理等方面内容。本次《办法》在借鉴同类资管机构产品销售规定的基础上结合理财公司特点进行约定。

一是明确理财产品销售机构范围。除商业银行理财子公司外，还将银保监会批准设立的其他理财公司纳入范畴。

二是厘清产品发行方和销售方责任。《办法》要求双方在各自责任范围内，共同承担理财产品的合规销售和投资者合法权益保护义务。

三是明确销售机构风险管控责任。明确理财产品销售机构董事会和高级管理层责任，要求指定专门部门和人员对销售业务活动的合法合规性进行管理。此外，《办法》还补充设置了6个月的过渡期安排，为销售机构整改业务预留时间。

2021年6月11日，银保监会、央行联合发布了《关于规范现金管理类理财产品管理有关事项的通知》(以下简称《通知》)对现金管理类理财产品监管要求作出统一和规范。新规明确了现金管理类理财产品的投资范围、投资集中度、流动性管理、杠杆等方面内容，监管要求与公募货基趋同，同时将过渡期顺延一年至2022年底，与征求意见稿相比，整体来看新规修改内容不多。

三

监管更加重视防范化解金融风险

1.防范化解房地产行业风险

自 2016 年中央首次提出“房住不炒”定位至今，政策基调未有变动，体现出中央房地产调控思路的根本性转变。2020年以来，为应对疫情对经济的影响，国内货币政策环境较为宽松，使得部分资金流向房地产行业，带来整体房价的攀升。进入2021年，政府多次在重要会议上重申“房主不炒”原则，并释放出强监管信号。2020 年12月31 日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会公布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确了房地产贷款集中度管理制度的机构覆盖范围、管理要求及调整机制，分档设置房地产贷款余额占比和个人住房贷款余额占比两个上限。通知自2021年1月1日起实施。

建立房地产贷款集中度管理制度，是健全我国宏观审慎管理制度和完善房地产金融管理长效机制的重要举措，有助于提高金融体系韧性和稳健性，有助于银行业金融机构优化信贷结构，有助于房地产市场的平稳健康发展，有助于推动金融、房地产同实体经济均衡发展。对银行业金融机构来说，《通知》充分考虑了市场承受能力，对银行业影响总体有限，部分中小商业银行调整压力相对较大。

2021年，房地产行业的企业融资状况整体呈现出供需两端均持续收紧的态势。一季度，由于政策基调稳定，金融机构额度相对充足，当季融资总量维持在4000亿元以上；二季度，主管部门针对经营贷等业务开展监管，房地产融资环境收紧，房企融资量低于4000亿元；三季度，受企业债务违约影响，房地产融资规模进一步下滑至3079亿元；进入四季度，房企融资规模一度降到冰点，融资总量仅为1767亿元，同比减少55%。

在次背景下，12月6日的中央政治局会议指出“稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕”，央行决定于12 月15 日下调金融机构存款准备金率0.5个百分点；12月20日，央行、银保监会出台《关于做好重点房地产企业风险处置项目并购金融服务的通知》，鼓励银行稳妥有序开展并购贷款业务，重点支持优质的房地产企业兼并收购出险和困难的大型房地产企业的优质项目，助力化解风险、促进行业出清。同时，两场相关的座谈会也相继召开，鼓励优质民营房地产企业以及国有房地产企业，并购出现风险的大型房地产企业的优质项目，支持银行满足房地产企业合理融资需求，对出现风险的大型房地产企业，不盲目抽贷断贷，打消房企和金融机构的一些疑虑。多项政策叠加持续向外释放出的积极信号，对解决行业遇到的一些问题，有着至关重要的作用。

2.提升银行系统运营稳健性

2021年4月2日，人民银行、银保监会发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》（以下简称《附加监管规定》），从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复和处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求。系统性重要银行大致包括六大国有商业银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、12家股份制商业银行以及北京银行、上海银行、江苏银行、宁波银行、南京银行等规模较大的城商行。

《附加监管规定》是对我国D-SIBs监管框架的补充完善。在2018 年《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》的总体制度框架之下，本次《附加监管规定》明确了D-SIBs 的附加资本监管要求、恢复与处置计划要求以及审慎监管要求，是系统重要性银行监管的一般性框架，是对我国D-SIBs 监管框架的补充完善。

《附加监管规定》借鉴国际经验，建立附加资本、附加杠杆率、流动性、大额风险暴露等附加监管指标体系。通过明确相关要求，鼓励银行降低系统性风险，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。

总体来看，本次《附加监管规定》对银行短期考核的合规压力较小，但长期看各类商业银行仍面临资本补充需求，大行仍有TLAC工具补充压力，同时中小银行资本补充渠道也有限，未来强化系统性风险防控、多渠道增强商业银行资本实力仍是银行治理和监管政策的重要方向。

3.地方政府债务监管力度加大

2021年6月7日，全国人大常委会作《关于2020年中央决算的报告》显示“地方政府隐性债务风险得到缓释”，但“缓释”并非真正的“化解”，城投平台依然通过借新还旧等方式，对债务进行了置换。随着我国经济复苏放缓，局部金融风险开始逐渐暴露，中央财经委员会第十次会议在强调共同富裕的同时，也提出要统筹做好重大金融风险防范化解工作。

2021年7月12日，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（以下简称“15号文”）发布，意味着本轮政府债务监管力度进一步加大。15号文指出“各银行保险机构要严格执行地方政府融资相关政策要求，打消财政兜底幻觉，强化合规管理、尽职调查，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，切实把控好金融闸门。各级监管机构要进一步加强监管，建立完善风险监测体系，制定风险应对预案、疏堵结合、精准施策，对新增或虚假化解的银行保险机构和负有责任的个人依法从严处罚”。具体来看：15号文提出一是严禁新增地方政府隐性债务，银行保险机构应严格尽职调查；二是妥善化解存量地方政府隐性债务，银行保险机构要配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务。三是强化风险管理，各银行保险机构要切实履行风险管理主体责任。四是加大问责力度。15 号文将“对违规新增或虚假化解隐性债务的银行保险机构和负有责任的个人依法从严处罚”列入文件的总体要求，相较于之前的政策来说问责力度加大。

2021年8月17日，银保监会针对《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，以下简称“15号文”）发布补充通知，主要内容包括隐形债务主体标准以单一法人主体为口径，存量流动贷款可以视必要程度续作，标准化债券和合格的资管产品不受15号文的约束、信托租赁的“流动贷款”不可新增但可续作，民生类企业融资限制可放松。综合来看，15号文补充通知对于隐性债务显示出严格监管态度，积极推动隐形债务不断降低并归零，推动城投公司市场化转型。实质上仍是强监管精神的延续。

4.大力整治虚拟货币挖矿活动

2020年年底以来，加密数字资本市场走势不断攀升，以发展较早的比特币和以太坊为代表的主流货币资产成交额及价格不断突破新高。币界网数据显示，2021年上半年，比特币于4月15日一度达到62956.53美元，较年初28921.07美元大幅增长117.68%；以太坊币价格也不断突破高点，上半年5月15日攀升至4079.12美元，较年初736.97美元增长453.50%。同年四月，狗狗币开始迎来暴涨，之后SHIB（柴犬币）、AKITA（秋田犬币）、PIG（猪币）一度也迎来暴涨，甚至出现“全民炒币”的现象，加密数字货币的走势及背后隐藏的风险引起相关部门的重视。

从年内各方面的监管措施来看，既有中央层面对“打击比特币挖矿和交易行为”的定调，也有地方政府打击“挖矿”的举措，甚至三大行业协会也发布了行业内的自律规范。整个虚拟货币交易市场也随着各项监管措施的出台而不断震荡。

国家层面，2021年5月18日，为进一步贯彻落实中国人民银行等部门发布的《关于防范比特币风险的通知》《关于防范代币发行融资风险的公告》等要求，中国互联网金融协会、中国银行业协会、中国支付清算协会联合发布了《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》，强调加密数字币不具备货币属性，不应且不能作为货币在市场上流通使用。金融机构、支付机构等不得开展与加密数字币相关的业务。5月21日，中共中央政治局委员、国务院副总理、金融委主任刘鹤主持召开国务院金融稳定发展委员会第五十一次会议，明确提出“打击比特币挖矿和交易行为，坚决防范个体风险向社会领域传递”。9月份，国家发展改革委、中央宣传部、中央网信办等11个部门印发《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》，要求加强虚拟货币“挖矿”活动上下游全产业链监管，严禁新增虚拟货币“挖矿”项目，加快存量项目有序退出，促进产业结构优化和助力碳达峰、碳中和目标如期实现。

地方层面，2021年5月18日，内蒙古自治区发改委发布了《关于设立虚拟货币“挖矿”企业举报平台的公告》；5月25日，内蒙古自治区发改委出台《关于坚决打击惩戒虚拟货币“挖矿”行为八项措施（征求意见稿）》；5月27日，国家能源局四川监管办公室发布通知，拟召开座谈会，调研四川虚拟货币“挖矿”相关情况；6月18日，四川省发展和改革委员会与四川省能源局发布《四川省发展和改革委员会、四川省能源局关于清理关停虚拟货币“挖矿”项目的通知》，要求完成重点虚拟货币挖矿对象甄别关停以及做好全面清理排查，文件中附有纳入国家发展改革委日报监测管理的26家虚拟货币“挖矿”项目清单。继内蒙古、青海、新疆、云南等主要虚拟货币挖矿大省要求清退矿场后，四川也加入了清退之列。

近段时间密集的监管举措中，最有分量的还是国务院金融稳定发展委员会明确提出要“打击比特币挖矿和交易行为”。从表面来看，近期各项措施的出台，是因为比特币价格大幅波动，出现投资人大面积爆仓及损失的情况。国家为维护金融秩序的稳定，“防范个体风险向社会领域传递”而采取了各项措施。但结合从上年到2021年币圈“冻卡潮”以及国家持续打击电信诈骗犯罪的一系列举措，可以看出，国家对虚拟货币监管的再升级，并不单单因为比特币价值大幅波动这一偶发因素，本质上是国家持续打击电信诈骗犯罪以及洗钱犯罪的必然措施。

而地方政府打击虚拟货币“挖矿”，一方面是为了完成“十四五”能耗双控目标任务，另一方面也是为了从源头上扼制虚拟货币的产出。虚拟货币“挖矿”能源消耗极大。剑桥大学替代金融研究中心研究显示，截至2021年5月10日，全球比特币“挖矿”的年耗电量大约是1493.7亿度电，这一数字已经超过马来西亚、乌克兰、瑞典等国的年耗电量，接近耗电量排名第25名的越南。2021年1月，伊朗政府曾指责比特币“挖矿”行为导致该国电力中断。这也是我国“挖矿”活动多集聚在电价相对便宜的新疆、内蒙古、四川、云南、贵州等地区的主要原因。而“挖矿”的巨大能耗，也加剧了去年我国一些地方的供电紧张情况，扩大了地方限电范围。

目前看来，国家层面已经对虚拟货币开始了新一轮的监管，并且监管动作覆盖行业上下游、多个环节、各个方位。但监管的三个角度基本明确：国家主管部门从顶层监管整顿虚拟货币挖矿；协会通过规定“金融机构、支付机构等不得开展与加密数字币相关的业务”明确监管对象，严查OTC交易；同时监管部门屏蔽交易所网络加强监管。

四

加大金融创新业务管控力度

1.金融科技延续上年强监管态势

2020年，央行强调要坚持发展与监管“两手抓”，持续推动金融科技行稳致远。年内陆续发布《商业银行互联网贷款管理暂行办法》、《关于规范互联网保险销售行为可回溯管理的通知》，再到叫停蚂蚁金服的上市，开展互联网反垄断的调查，支付宝、京东金融以及度小满金融等多家头部平台下架互联网存款产品，随后《互联网保险业务监管办法》的出台体现了贯穿全年的严监管对金融科技行业的清查。

进入2021年，人民银行金融科技委员会在总结及部署任务中提到“2021年要深入贯彻落实党的十九届五中全会和中央经济工作会议精神，坚持问题导向和目标导向，以深化金融数据应用为基础，以强化金融科技监管、加快金融数字化转型为主线，以风险技防能力建设为保障，全面提升金融科技应用和管理水平”。其中对监管的要求具体体现在一是健全金融科技监管基本规则和标准，推动金融领域科技伦理治理体系建设，强化金融科技创新活动的审慎监管，二是深化监管科技应用，推动建设国家金融科技风险监控中心，构建风险联防联控体系。

2.规范互联网贷款及支付监管

2020年以来，政策保持对金融科技的严监管，并多次发声表示要防止资本的无序扩张，《商业银行互联网贷款管理暂行办法》《网络小额贷款业务管理暂行办法》和《平台经济反垄断指南》陆续出台。进入2021年，监管层针对银行以及非银机构均发布专项政策，对2020年监管政策进行进一步细化。

对银行机构来看，2021 年 2 月 20 日，为推动有效实施《商业银行互联网贷款管理暂行办法》（以下简称《办法》），进一步规范互联网贷款业务行为，促进业务健康发展，切实防范金融风险，银保监会办公厅印发了《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》（以下简称《通知》），释放互联网金融业务持续严监管的信号。

《通知》根据《办法》授权，从以下方面细化审慎监管要求：一是落实风险控制，要求商业银行强化风险控制主体责任，独立开展互联网贷款风险管理，自主完成对贷款风险评估和风险控制具有重要影响的风控环节，严禁将关键环节外包。二是明确三项定量指标，包括出资比例，即商业银行与合作机构共同出资发放贷款，单笔贷款中合作方的出资比例不得低于30%；集中度指标，即商业银行与单一合作方发放的本行贷款余额不得超过一级资本净额的25%；限额指标，即商业银行与全部合作机构共同出资发放的互联网贷款余额，不得超过全部贷款余额的50%。三是严控跨区域经营，明确地方法人银行不得跨注册地辖区开展互联网贷款业务。此外，进一步明确信托公司参照执行《办法》和《通知》的规定。

《通知》深入贯彻落实中央关于规范金融科技和平台经济发展的有关要求，坚持金融创新必须在审慎监管下进行的基本前提，充分体现了既要依法加强监管、切实防范金融风险，又要维持长尾客户和小微企业金融服务连续性的原则。同时，为确保有序整改、平稳过渡，《通知》充分考虑实际情况，合理设置了过渡期。

对非银机构来看，2021年1月 20日，央行发布了《非银行支付机构条例(征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》），对非银行支付机构市场支配地位的认定标准进行规定，是《平台反垄断指南》的进一步细化。

首先，《征求意见稿》按照业务类型划分非银行支付机构。其从功能角度出发，针对非银支付机构向用户提供的功能具体是“具有储值功能的账户的运营”或仅仅是针对“特定的交易项下的支付业务处理”，对业态进行明确的区分，更符合市场现状。此类划分和定义模式的优点在于在一定程度上使得监管对象和监管范围更为明确和直观，对于市场参与主体而言更容易形象地理解相关的业务具体适用何种牌照。

其次，《征求意见稿》明确提出强化支付领域反垄断。一是规定了采取约谈等措施进行预警的情形认定：1个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达 1/3；2个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达 1/2；3个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达 3/5。二是规定了“垄断”情形认定：1个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到1/2；2个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到 2/3（单个机构市场份额不足 1/10除外）；3个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到 3/4（单个机构市场份额不足1/10 除外）。明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，对维护公平竞争的市场秩序有着重要意义。

此外，从违规责任来看，《征求意见稿》对于不正当竞争、妨害市场公平竞争秩序等行为规定了包括暂停支付业务、限制业务类型、限制业务范围、吊销业务许可等一系列可能对相关公司运营产生实质性影响的措施，并且同时规定了高管人员责任，体现了加强对非银行支付机构进行监管以化解系统性金融风险的态度。